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清代省一级的最高长官称为督抚，即是总督与巡抚的合称。清代内地设有十八个省份，基本上按省设立巡抚，十八个省有十五个巡抚，即山东、山西、河南、安徽、江苏、江西、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州、湖北、湖南、陕西。另外三个省是直隶、四川、甘肃，他们不设巡抚，惯例以当地的总督兼任巡抚。至于总督，地位略高于巡抚，有的一省设一个，更多的是几省合设一个。在巡抚之下，设有二司，指的是布政使和按察使。清代每个直省都设立布政使和按察使。布政使，全称为“承宣布政使司”，负责管理一省的财务、人口，兼管考试、参与刑名。按察使，全称为“提刑按察使司”，负责管理一省的刑名、驿传。如果各省有重大事务，单司不能解决，则由二司会议，并请示督抚。所以清代二司在制度上已经基本上成为了督抚的属下，正式的公务多由督抚进行题奏。清代布政使又被尊称为“藩台”、“方伯”、“藩司”、“东司”，其下有各种属官，如经历、都事负责收发文件，理问负责核实刑名，照磨负责检查文书效率等等，除了经历是必须的之外，其余属官都是各省根据需求设立。所以简单说，布政使是有点类似专管民政的副省长的位置。
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